Учебники-под парламентский контроль
13.05.2019 | Журнал «Стратегия России»Вячеслав НИКОНОВ
Председатель Комитета Государственной Думы по образованию и науке
Первый вопрос у нас тематический — о реализации рекомендаций парламентских слушаний на тему: «Законодательные рекомендации создания, экспертизы, распространения и использования учебников при реализации основных образовательных программ общего образования в рамках парламентского контроля». Напомню, что эта важная тема обсуждалась на специальных слушаниях, которые организовывал комитет год назад. И сегодня мы хотели бы посмотреть, как рекомендации этих слушаний выполняются. И выполняются ли.
Я думаю, что не имеет смысла много говорить о значимости темы. Очевидно, что учебники — в значительной степени будущее нашей страны. Это содержание образования, мировоззрение, воспитание, это всё, что войдёт в сознание людей, которые вступают сейчас на активный жизненный путь.
Слушания и рекомендации год назад, по-моему, были весьма содержательны. Они тогда получили неплохую оценку и в педагогическом сообществе, и в государственных органах, и в издательствах. В то же время за истекший год произошло много событий, в том числе утверждение нового федерального перечня учебников. Это сопровождалось немалыми общественными дискуссиями, волнениями и даже возмущениями. Возникло несколько проблемных областей, которые, очевидно, будут существовать и дальше. Могу об этом судить по той почте, которая приходит в наш Комитет на моё имя. Большинство обращений связано с тем, что происходит вокруг учебников. Я бы выделил несколько блоков проблемы, которые наиболее часто всплывают при разговорах об учебниках.
Первое. Это соотношение концепции преподавания предметов, ГОСов, примерных образовательных программ, учебников и ЕГЭ. Эти линии недостаточно чётко прочерчены. Тем более что сейчас идёт период, когда создаются федеральные государственные образовательные стандарты, утверждаются концепции по целому ряду предметов. Выстраивание этой линейки не вполне всем понятно. Для огромного количества людей это тайна за семью печатями. И здесь встаёт серьёзный вопрос: нужно ли эту сферу деятельности, как неоднократно предлагал Олег Николаевич Смолин, сделать предметом законодательного регулирования, а не только предметом нормативного творчества министерства.
Второй блок проблем — это прозрачность процедуры оценки тех или иных учебников.
Третий блок — это включение тех или иных учебников в федеральные перечни. К одним лежит душа тех или иных преподавательских коллективов, к другим не лежит. Идут лоббистские кампании, когда мне приходят написанные под копирку письма одинакового содержания в защиту того или иного учебника, не попавшего в федеральный перечень, но который дорог сердцу конкретного учителя. Письма идут из разных регионов нашей страны, но в одних и тех же словах.
Тем не менее вопросы часто бывают правомерными. Отсюда четвёртая группа проблем — механизмы экспертизы учебников. Они оказались тоже не всем понятными. И сам статус экспертизы тоже непонятен. Например, была проведена дополнительная экспертиза большого количества учебников, и эта дополнительная экспертиза применительно к одним учебникам учитывалась, применительно к другим — не учитывалась.
Пятый блок проблем, который мы обозначали в материалах наших слушаний и потом многократно уже обсуждали в этих стенах, это учебники, учебные пособия на языках народов нашей страны и учебники языков народов нашей страны. Здесь много делается, но пока ещё много и не сделано. Уже хорошо, что создан фонд поддержки родных языков. Надеюсь, он начнёт функционировать, и тогда проблемы начнут решаться.
Шестой круг вопросов, причём, судя по письмам, наибольший круг, это электронные учебники, их статус и возможность электронизации всего нашего образования. А также место учебников в электронизации. Бумажных учебников и электронных. Причём здесь высказываются диаметральные точки зрения вплоть до того, что надо вообще запретить любые электронные учебники и сохранить только бумажные и традиционные формы обучения.
Много вопросов связано с тем, как вообще будет функционировать система создания и федеральных образовательных стандартов, и примерных программ, и обеспечение инновационности преподавания, о чём Александр Григорьевич Асмолов постоянно говорит, на мой взгляд, вполне оправданно.
Проблем очень много, и я перечислил только те, что лежат на поверхности. Сегодня у нас много профессиональных авторитетных людей, которые заняты в этой сфере. Уверен, они расскажут, что происходит в мире учебников и как выполняются наши рекомендации. Потому что, повторю, мы поставили этот вопрос на заседание Комитета в рамках парламентского контроля.
С основным докладом выступит Татьяна Юрьевна Синюгина.
Татьяна СИНЮГИНА
Заместитель министра просвещения Российской Федерации
Вячеслав Алексеевич очень верно сказал, что с 30 марта 2018 года были запущены и реализованы многие проекты. Всё то, что мы делали в рамках рекомендаций парламентских слушаний, было сделано, исходя из Послания Президента Федеральному Собранию и исходя из основных, ключевых национальных стратегий и целей.
Сегодня мы будем говорить о самом важном, что составляет содержание нашего общего образования. Без правильного государственного определения того, как этот процесс будет организован, чего бы мы хотели достичь в результате, наверное, будет невозможно говорить и о реализации рекомендаций прошлогодних слушаний.
Начну с самого важного, с содержания образования. С того, что составляет федеральный государственный образовательный стандарт. А потом поговорим о том, насколько содержание, и всё, что сегодня есть в федеральном государственном образовательном стандарте общего образования, соответствует примерным основным образовательным программам общего образования, а также концепциям преподавания предметов и предметных областей. Поручения после слушаний, безусловно, были своевременными и справедливыми, и мы не только продолжили работу, но и подключили к ней научное и экспертное сообщество.
Всё, о чём будем сегодня говорить, не делается единолично только специалистами Министерства просвещения. Несмотря на реорганизацию и разделение министерства, осталась мощная, обеспечивающая ресурсами научная база. Это институты Российской академии образования.
У нас есть возможности для тесного взаимодействия с Российской академией наук. Свидетельством тому является наш совместный проект «Опорные школы РАН в субъектах Российской Федерации». В Министерстве просвещения появились общественные и коллегиальные органы, которые уже функционируют на полную мощность. Что является основой для детализации критериев экспертной оценки учебников? Как типовые экспертные заключения используются в экспертизе учебников? Всему этому помогает конкретизация базового содержания общего образования в рамках рассматриваемых проектов федеральных государственных образовательных стандартов общего образования. На этой основе идут изменения примерных основных образовательных программ, а также разработка предметных концепций. Для нас очень важно, чтобы все составляющие содержания образования, в том числе итоговая аттестация, продолжали друг друга, имели преемственный характер. Безусловно, они не должны иметь резких отличий от того, что заложено в содержании, в стандарте, в концепции, в примерной образовательной программе. И в конечном итоге — в учебнике, в том, с чем мы выходим на итоговую аттестацию, когда наши выпускники сдают единый государственный экзамен.
Следует отметить, что в основе требований экспертизы, которая осуществляется сегодня в отношении и примерных основных образовательных программ, и учебников по соответствующим предметам основной общеобразовательной программы, лежит обязательное соответствие федеральным государственным образовательным стандартам определенного уровня, а также примерным основным образовательным программам общего образования. И это требование обязательности соответствия нами очень четко соблюдается, мы внимательны к тому, что сегодня происходит. В то же время очень серьёзная критика действующего федерального государственного образовательного стандарта в части недостаточности конкретизации и, может быть, детализации содержания требований к результатам предметного обучения во многом справедлива. Такая критика является основанием для внесения изменений в действующую редакцию федеральных государственных образовательных стандартов общего образования.
Почему эта конкретизация и детализация требований к результатам и определение минимума базового образования является самым спорным вопросом? Потому что очень важно, вне зависимости от того, где наш ребёнок получает образование, вне зависимости от того, где работает педагог, мы должны обеспечить единство образовательного пространства, которое основывается именно на этом требовании.
Проект изменений стандарта, который содержит детализированные требования к результатам, в настоящее время находится на этапе разработки и вынесения в дальнейшем на общественное обсуждение.
Для нас очень важно, чтобы мы получили в результате продукт, который качественно изменит содержание федерального государственного образовательного стандарта. Самое главное, что позволит каждому учителю, каждому родителю понимать, чему сегодня должны научить ребёнка и какое образование он должен получить вне зависимости от места проживания.
Теперь о концепциях преподавания отдельных предметов и предметных областей. Хочу напомнить, что до 2018 года у нас были утверждены три концепции. Коллегией Министерства просвещения в декабре 2018 года были рассмотрены и одобрены ещё шесть концепций. И многие коллеги помнят, насколько горячим было обсуждение вносимых проектов концепции.
В прошлом году коллегией Министерства просвещения были одобрены и утверждены концепции по географии, основам безопасности жизнедеятельности, технологии, обществознанию, физической культуре и образовательной области искусства. В настоящее время подготовлены и пройдут экспертное, практическое, общественное обсуждение концепции по таким предметам, как астрономия, биология, химия, физика, родные языки и литература.
Часто поднимается вопрос, насколько важным является для системы образования наличие концепции. Что концепция, по большому счёту, даёт для содержания образования и, в принципе, для его развития? Наша позиция по этому вопросу следующая. Концепция позволяет стратегически правильно определить векторы развития преподавания того или иного предмета, она задаёт основные ориентиры, которые в дальнейшем получают своё безусловное развитие через примерную образовательную программу, через федеральный государственный образовательный стандарт, и соответственно потом, в дальнейшем, уже в учебниках.
Ещё одной из важнейших рекомендаций стало обеспечение за счёт средств федерального бюджета финансирования разработки примерных основных образовательных программ и учебников по основным предметам для начальной школы для коренных малочисленных народов Дальнего Востока, Сибири и Севера, оставив за регионами финансирование закупок соответствующих учебников.
В соответствии с порядком разработки, проведения экспертиз и ведения реестра примерных основных образовательных программ примерная основная образовательная программа начального общего образования была разработана по заказу Министерства образования и науки Российской Федерации. Она одобрена Федеральным учебно-методическим объединением, утверждена 8 апреля 2015 года и размещена, в соответствии с действующими требованиями, в федеральном реестре программ.
Сегодня это действующая в соответствии со всеми требованиями, разработанная и оформленная примерная образовательная программа. Она является методической основой для всех организаций, которые реализуют программы начального общего образования на всей территории Российской Федерации. И мы понимаем, что она же является и программой, которую реализуют и учащиеся. На её основе строится образовательный процесс в школах, которые расположены на Дальнем Востоке, в Сибири и на Севере. В них учатся дети малочисленных коренных народов, населяющих эти территории.
Разработка примерных образовательных программ по языкам народов России в настоящее время находится в компетенции учебно-методических объединений субъектов Российской Федерации. Но, как уже сказал Вячеслав Алексеевич, на основании указа и соответствующих дальнейших поручений был создан Фонд поддержки и развития родных языков.
Я хочу проинформировать, что все организационные мероприятия проведены, Фонд уже функционирует. Прошло первое заседание, на котором были обсуждены не только общие, но и — что для нас очень важно — содержательные вопросы. И одним из них являлся, конечно, вопрос, каким образом будут создаваться учебники, что необходимо сделать в методической, организационной и педагогической поддержке и в сопровождении изучения языков малочисленных коренных народов Дальнего Востока, Крайнего Севера и Сибири.
На наш взгляд, появление отдельной программы начального общего образования по изучению родных языков малочисленных народов было бы, наверное, не совсем целесообразно. Разработку учебников родных языков в соответствии с указом мы определили как одно из важнейших направлений работы нашего Фонда. Ведь именно Министерство просвещения и Федеральное агентство по делам национальностей являются его учредителями.
Мы понимали, что нужно сосредоточиться на том, чтобы процедура экспертизы была прозрачна. Это повысит ответственность организаций, которые её проводят. Безусловно, важно, чтобы экспертиза становилась государственной, это повысит ответственность государства. Мы разработали проект, который в настоящее время проходит наше внутреннее согласование и в ближайшее время будет готов к широкому обсуждению.
Какие меры предусмотрены? Прежде всего, государственный характер экспертизы заказчиком, которым будет выступать федеральный орган исполнительной власти. То есть Министерство просвещения. А исполнителем уполномочена стать организация, которая подведомственна Министерству просвещения.
Кроме того особое внимание уделим отбору экспертов — на основании квалификационных характеристик, которые будут определяться именно этим проектом. В числе таких характеристик — опыт научно-исследовательской деятельности, работа в основных общеобразовательных программах, а также наличие профессиональных достижений и заслуг. Фамилия, имя и отчество эксперта будут публиковаться в выходных данных учебника.
В соответствии с действующим порядком основанием для принятия решения о включении или исключении учебников принимает научно-методический совет Министерства просвещения на основе выводов, которые содержатся в экспертных заключениях. Мы очень внимательны ко всем рекомендациям. Понимаем, что важнейшим является содержание. И учебник — это тот инструмент, который позволяет эффективно, включив его в процесс обучения, повысить качество образования.
Александр АСМОЛОВ
Председатель постоянной Комиссии по образованию и науке Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и прав человека
У нас обсуждение стандартов и учебников идёт перманентно, причём каждый раз — в сложный исторический момент. Мы вообще страна таких моментов. В чём специфика и трудности сегодняшнего исторического момента?
Первое. От сегодняшнего вопроса, как мы его с вами решим, зависит, с моей точки зрения, — и это надо ставить во главу угла обсуждения, — выполнение нескольких ключевых поручений президента, данных в 2018–2019 годах.
Все присутствующие помнят, что было поручение совсем недавнее, в декабре 2018 года: обновить федеральные стандарты. Но я делаю акцент, считая это поручением с учётом научного развития Российской Федерации. Тем самым поручение вряд ли может быть выполнено, если за ним не будут мощные научные и вузовские коллективы.
Второй момент. Несколько дней назад появилось ещё одно поручение президента, которое задаёт ценностные установки образовательной политике. Оно появилось 15 января 2019 года и говорит о проведении в 2019/2020 учебном году разработки и апробации платформы. Тут главное — персонализированное образование, обеспечивающее индивидуальные траектории обучения. Тем самым президент дал установку на разработку идеологии вариативного образования за счёт создания вариативных стандартов и вариативных учебников.
Хочу обозначить некоторые риски, с которыми мы сталкиваемся, не обсуждая одну экспертизу стандарта.
Один из самых серьёзных рисков — это подмена национальной политики в образовании ведомственной политикой трёх разобщённых органов исполнительной власти. У нас получается как бы своего рода дракон во главе образования. Это Министерство просвещения, министерство науки и высшей школы, и третья голова в виде повсеместного надзора.
В этой ситуации получилось так, что по положению наука вынесена за Министерством просвещения, и поэтому возникает разрыв коммуникации с наукой. Говорю об этом с болью. Этот разрыв задан. Если мы не выйдем из этой ситуации, особенно когда разрабатываем содержание и действуем по формуле «за контент ответишь», мы с вами проиграем и не выполним поручение президента.
Особое внимание обращаю на то, что сегодня под регулятивом Минпросвещения нет ни одного центра, который мог бы выступить системным интегратором в разработке стандарта и проведении экспертизы. Говорю это ответственно, поскольку все последние годы разрабатывал идеологию этого стандарта.
Второй риск, на который обращаю внимание, и от которого душа болит с особой силой. Это риск доминирования надзора за образованием, надзора за развитием, качеством и содержанием образования. В результате сегодня в России получается школа для ЕГЭ, а не ЕГЭ для школы. Отсюда вытекает: каково ЕГЭ, такова и школа. А ЕГЭ учит нас в памяти диктатуре прошлого, зубрежке и дрессуре. Как писал один мой коллега в недавней статье, до боли по-ленински звучащей: как нам реорганизовать ЕГЭ? И это одна из ключевых задач.
У нас получается, что органы контроля в буквальном смысле слова задают логику. А там, где господствует контроль, там умирает развитие.
И последнее. Есть огромный риск коммерциализации образования как сферы услуг. Отсюда — девальвация ценностей образования как блага и института гражданской идентичности. В результате в учебниках видятся товары, а не носители контента. Здесь мы ищем козла отпущения. Кто виноват? Ищем в разных издательствах. Но они, как интеллектуальные корпорации, делают то, что должны делать. Нельзя от них требовать, чтобы они не действовали по законам рынка. Если на издательства возложить разработку содержания учебников, то в итоге стандарт, упакованный в учебник, особенно один, превратится в товар. И, перефразируя известную фразу: не продается содержание, но можно рукопись продать.
Выход. Три этих риска могут быть ликвидированы, если будет создана межведомственная комиссия по образовательной политике, комиссия с тремя ценностными установками. Первая. Переход от узковедомственной политики в образовании к системе национальной политики. Вторая установка. Резкая смена образовательной политики. От образования как сферы услуг к образованию как общественному благу и институту развития личности. Наконец, третье. Нужно обеспечить приоритет профессиональных и научных сообществ, педагогических вузов, государственных академий, занимающихся созданием и производством контента над различными органами контроля и надзора, которые только контролируют этот контент.
У нас сегодня разработка стандарта возложена на единственный институт, который занимается ещё и разработкой ЕГЭ. Талантливый институт педагогических измерений. Но сколько бы этот ИПИ не трудился, он не породит контента. И не породит даже числа π.
Вячеслав НИКОНОВ
Спасибо, Александр Григорьевич.
Поставлено очень много правильных вопросов. Мы в Думе, как вы заметили, избежали трёхголовости. В предыдущей Думе было два комитета на одно министерство, а сейчас у нас один комитет на два министерства. И ещё — на Рособрнадзор. Тревожная мысль прозвучала: концепция Министерства просвещения — это разработки, экспертизы, переложенные на уполномоченный институт, который входит в систему Минпросвещения.
Если это так, то здесь потребуется комментарий, насколько министерство с этим согласно. Министерство сейчас оказалось отрезанным от науки в значительной степени. Там осталась только та наука, которая, собственно, есть и в Российской академии образования.Достаточно ли этого для того, чтобы создавать полноценные стандарты, проводить полноценную экспертизу? Существуют, естественно, проблемы коммерциализации. Как соотносятся контент преподавания и государственный экзамен? Что здесь должно быть впереди, чтобы телега не ехала впереди лошади?
Олег СМОЛИН
Первый заместитель председателя Комитета Государственной Думы по образованию и науке
Я разделяю пафос Александра Григорьевича Асмолова по поводу образовательных услуг. Ещё хочу поддержать министерство в намерении так или иначе возвращать содержание в стандарты.
Мы постоянно слышим от нашего министра, от Ольги Юрьевны, что в стране безумное количество учебников. Почему? Дело в том, что это количество породила во многом сама политика предыдущих министерств. Как только сказали, что каждое издательство должно представить линейки учебников, так каждое и представило. Как только сказали, что в начальной школе должна быть система учебников, все, кто мог, представили такие системы. Количество ещё более умножилось. Вышло по Виктору Степановичу Черномырдину: хотели, как лучше, а получилось, как всегда.
Мне кажется, что борьба за качество учебников сейчас во многом подменяется борьбой с количеством. Например, в прежнем министерстве отсекали учебники по формальным основаниям — кто-то, например, принёс не оригиналы заключений, а копии, заверенные нотариально. А кто-то на полдня позже подал документы. Я говорил министру Ливанову: если мы про качество говорим, то при чём здесь формальные показатели? Но подобных отказов было довольно много. В итоге мы получили много обращений по поводу того, что часть хороших учебников из перечня вылетели. Вообще проблема не в том, как сократить, а в том, как сохранить при сокращении лучшее.
Экспертиза, которая установлена прежними министерствами, по существу, бинарная экспертиза. Вы должны признать учебник либо идеальным, либо вообще его забаллотировать. Вот учебник, неважно какого издательства. Литература, 5 класс. Мой внук учится в пятом классе. Заведомо хороший учебник, но по формальным основаниям я должен был его завернуть. Например, я читаю: портрет — изображение внешности героев произведений. А что, у нас уже исчезли психологические портреты? Разве не они самые главные в произведениях. Таких определений в словаре довольно много. Но самое главное, учебник крайне сложный. Я уверен, что в этом зале большинство, как и я, либо забыли, либо и не знали, что такое амфибрахий, дактиль и анапест.
Учебник недоступен по сложности большинству детей. Спросите, у кого есть пятиклассники. Если бы я был экспертом, то рекомендовал бы, как это делалось в советский период, отделить то, что обязательно, от того, что рекомендуется. По-моему, бинарная экспертиза — либо всё, либо ничего — наносит вред качеству учебников.
О дополнительной экспертизе. Два раза учебники послали на дополнительную экспертизу. Какой доверяем? Последней? Но совершенно не факт, что качество этой последней экспертизы выше, чем предыдущих.
О рекомендациях наших парламентских слушаний. Это звучит так: изменить процедуру допуска учебников для использования в системе образования, определив, что обязательным этапом на пути учебника к широкому применению должна быть его апробация. Кстати, так и было в советский период. И я думаю, это была не худшая практика.
И, наконец, последнее. Я тут недавно написал особое мнение как член научно-методического совета. Читаю. Вывести учебники для детей с инвалидностью, с ограниченными возможностями здоровья, а также учебники по национальным языкам и национальной литературе из общего перечня учебников. Число этих учебников, понятно, будет только расти. Перечень, если вывести, сократится.
Второе. Ввести независимую экспертизу, которая не оплачивалась бы непосредственно издательствами. Эту идею высказывала и Ольга Юрьевна, и коллеги из Российской академии наук. Видимо, это правильно. Но при этом, со всем уважением к Министерству просвещения, я не думаю, что эта экспертиза должна осуществляться организацией, подчинённой напрямую Министерству просвещения. Когда-то был федеральный экспертный совет и, в общем, с моей точки зрения, неплохо работал.
Третье. Разрешить издательствам объединяться для составления в федеральный перечень комплектов учебников по предметным линиям и системе учебников для начальной школы. Издательства, я вас уверяю, хорошо знают, какие учебники лучше. И они бы сами могли часть учебников недостаточного качества из этого перечня вывести.
Четвёртое. Ввести рейтингование учебников учителями. Имея в виду сохранение лучших учебников в перечне и защиту их от субъективизма экспертов.
Пятое. Дать возможность экспертам работать с авторами в процессе экспертизы, чтобы хорошие учебники могли совершенствоваться, а не механически исключаться из перечня.
Андрей ГАЛИЕВ
Вице-президент корпорации «Российский учебник», ответственный секретарь Общероссийского гражданского форума
Хочу поддержать Александра Григорьевича Асмолова. Мы действительно собрались в очень важный момент по следующим обстоятельствам. В нашей стране нет стратегии развития образования, нет как документа стратегического планирования. А закон «О стратегическом планировании» предполагает наличие такого документа. Нет стратегии развития образования как непротиворечивой концепции — осмысленной, учитывающей разные интересы всех сторон образовательного процесса. Нет не только стратегии, но, по моему мнению, нет даже площадки, которая взяла бы на себя ответственность за её выработку.
Это сейчас говорю не я, это говорят участники сессии «Зачем государству школа?», которую мы проводили в рамках Гайдаровского форума. Там были и представители Министерства просвещения, и Администрации Президента. Эту стратегию нужно создавать. Если мы её создаем и понимаем, что образование является стратегическим приоритетом государственной политики, то тогда, по идее, все инициативы, которые работают на развитие этой отрасли, должны только приветствоваться. Они должны изучаться экспертным сообществом, проходить экспертизы. Тем не менее должна существовать возможность высказать эти предположения и консолидировать позиции разных заинтересованных сторон. Если мы исходим из этого, то тогда никоим образом нельзя создавать никакие узкие места в реализации концепции, в процессе создания стратегии.
Идёт ли сегодня речь о механическом ограничении числа учебников? Или же о создании и обеспечении единого образовательного пространства? Но единое образовательное пространство — понятие географическое. Мы исходим из того, что есть Москва, Питер, города-миллионники и все остальные. Конечно, надо учитывать географическое понятие, но учитывать, фиксируя жёстко и предельно конкретно содержание государственных образовательных стандартов, на мой взгляд, немножко неправильно.
Мы говорим о едином пространстве как об универсуме. Так вот, универсальную вещь можно делать на уровне более качественном и менее качественном, в более свободном варианте и в менее свободном. Речь при этом, конечно же, должна идти о содержании.
Поскольку я представляю издательство, работающее на этом рынке, то не могу не сказать об усилении монополизации. Дополнительная экспертиза, а потом принятие на её основе перечня, привела к тому, что, по различным расчётам, которые я готов подтверждать собственными проверками, степень монополизации рынка в последнее время увеличивается приблизительно с 70 до 85–90 процентов.
Чем плоха монополизация? Если говорить с позиции экономической политики, то это угроза монопольно высоких цен, угроза снижения качества в отсутствие конкуренции. А ещё вытеснение с рынка инвестиционных ресурсов. У меня до принятия перечня была прекрасная исследовательская программа. Такие программы задают очень важные вопросы школе и ищут на них ответы. В целом это очень затратное мероприятие. После принятия перечня, когда степень монополизации увеличилась, и ресурсы были резко сокращены, я значительную часть своей программы был вынужден пустить под нож. А это исследование факторного анализа качества образования в регионах, это исследование значения современной образовательной среды как интегрального аспекта, объединяющего физическую, цифровую, коммуникационную и, собственно говоря, педагогическую среду. Можете сами представить, что я потерял. И вы — тоже.
Наше предложение: надо вернуться к беспристрастному анализу тех основ, на которых был сформирован действующий перечень. Генпрокуратура вроде бы поддерживает такую позицию, поскольку в порядке, на основе которого он был сформирован, она увидела признаки коррупциогенности. Далее: необходимо разработать федеральные государственные образовательные стандарты и всё, что следует из них, включая процедуру формирования федерального перечня учебников, в рамках общей работы над созданием непротиворечивой стратегии развития образования страны.
Вячеслав НИКОНОВ
Не могу не солидаризироваться с выступающим в его позиции по стратегии. Не было ни одной рекомендации комитета ни по итогам «правительственных часов» с участием Министерства — тогда ещё — образования и науки, ни по итогам рассмотрения ежегодного доклада правительства о развитии образования, где бы мы не писали пункт: необходимо создание стратегии образования. Во всяком случае, последние пять лет это наша мантра. Но она остаётся мантрой вопиющего в пустыне. Монополизация рынка — это действительно очень важная проблема, я согласен.
Сергей БОЖЕНОВ
Член Комитета Государственной Думы по образованию и науке
Мне показалось, что на протяжении последнего времени мы только говорим, какие мы должны принять меры, чтобы учебники выходили. Однако нигде и никто не называет никаких сроков. Хотя эти сроки должны быть, потому что уже, собственно, перечень утверждён.
И второй момент. А при проведении экспертизы учебников у нас, вообще, есть перечень мотиваций? Что должно двигать экспертами? Тут два ответа. Это либо развитие науки нашей страны и наших людей, с одной стороны, либо другие мотивы.
У нас кто-нибудь занимается экспертизой на коррупциогенность этой темы? Андрей Анатольевич Галиев сказал, что Генпрокуратура где-то увидела следы коррупциогенности. А дальше что? Кто идёт по этим следам?
Сергей СИДОРЕНКО
Начальник отдела по интеграции науки и образования Научно-организационного управления РАН
Российская академия наук занимается экспертизой учебников уже в течение 15 лет. Это было поручение Президента Российской Федерации Владимира Владимировича Путина. Мы выполнили объёмное количество экспертиз как в части научной, так и в части педагогической.
Могу сказать, что за этот срок наметились некоторые изменения. Олег Николаевич Смолин отметил, что увеличение количества учебников происходило не из-за того, что экспертиза была не жёсткая, а из-за того, что формы, которые предлагали органы власти, увеличивали количество различных учебников. Например, возникновение систем линеек привело к тому, что у нас появилось 12 учебников по физкультуре. И не просто 12 учебников, а 12 умножить на 7 или 8. То есть это порядка 80 учебников. Когда речь зашла о содержании образования, ситуация резко изменилась. Даже если в экспертизе написать несколько раз, что учебник не подходит, он будет напечатан, по нему будут учиться. Главное, чтобы не было фактических ошибок.
Тем не менее могу сказать одно: Российская академия наук проводила, проводит и будет проводить экспертизу школьных учебников. Причём, как всегда, очень правильно и качественно.
Борис ЧЕРНЫШОВ
Заместитель председателя Комитета Государственной Думы по образованию и науке
Татьяна Юрьевна, вы, наверное, в министерстве очень внимательно следите за выступлениями наших коллег-депутатов. Андрей Луговой из фракции ЛДПР недавно затрагивал вопросы, связанные с экспертизой учебников. И говорил как раз об открытости этой процедуры. Вы много сказали про то, как проходит внутреннее согласование. А сколько времени, интересно, оно проходит?
Вы обозначили, наверное, правильную проблему, когда сказали, что экспертиза должна быть прозрачна. А вот прозрачна ли она на самом деле, вы не говорите, к сожалению. Мне кажется, не очень прозрачна. Говорится о том, что очень важно учитывать при отборе экспертов их заслуги, в частности, опыт. Но опыт тоже может быть и со знаком плюс, и со знаком минус. У нас в последнее время в экспертизе было много отрицательного, бывали буквально тёмные моменты. Мне кажется, очень хорошо, что привлекаются к экспертизе педагоги, которые постоянно участвуют в образовательном процессе. Привлекаются и специалисты из Российской академии образования. Это прекрасно. Но родительская общественность тоже должна участвовать!
К сожалению, вопрос открытости донимает нас постоянно. То сроки мы не можем узнать, то получить документы на учебник. И это вызывает вопросы. Государственная Дума седьмого созыва взяла курс на открытость, на дискуссии, на прозрачность. Думаю, этим опытом нужно пользоваться тем органам исполнительной власти, которые представляют интересы той или иной отрасли. Пока мы это не всегда чувствуем, пока работают моменты, о которых говорил Александр Григорьевич Асмолов.
Николай МАЛОФЕЕВ
Директор Института коррекционной педагогики Российской академии образования
Напомню, что Российская академия наук, согласно уставу, является экспертной организацией и осуществляет педагогическую и научную экспертизу учебных изданий. Александр Григорьевич говорил сегодня о необходимости системного интегратора. Нам кажется, что таким системным интегратором могло бы быть объединение усилий Российской академии наук и Российской академии образования. Во всяком случае, такое соглашение о совместном проведении научно-педагогической экспертизы сейчас прорабатывается.
Кроме того, с декабря ушедшего года в Российской академии образования пересмотрен регламент проведения экспертизы и регламент сертификации экспертов. И сразу отвечаю депутату: после утверждения этих регламентов они, разумеется, будут опубликованы на портале Российской академии образования, с ними можно познакомиться.
Я бы поддержал предложение Олега Николаевича Смолина по отдельному сегменту учебной литературы. Это учебники для детей с ограниченными возможностями здоровья, для детей-инвалидов, для инклюзивного образования, для специальных школ. Сегодня, к сожалению, сохраняется практика предшествующих десятилетий, которая тогда была оправдана, когда для каждой категории обучающихся выпускался учебник своего типа. И сегодня продолжается эта традиция, когда существует, например, учебник математики для слабовидящих, учебник математики для слабослышащих и так далее. Мы, наверное, лет пятнадцать говорим о необходимости создания единого учебника, по которому могли бы в начальном звене получать образование учащиеся групп риска. Согласно официальной статистике, у нас примерно 20 процентов учащихся с функциональной неграмотностью. Это достаточно высокий показатель. Это дети с ограниченными возможностями здоровья, это дети-инофоны.
Таким образом, можно сделать единый учебник для обучающихся с особыми образовательными потребностями. Он бы значительно сократил и число наименований. И самое главное, позволил бы издательствам, которые сегодня не всегда готовы издавать эти учебники из-за их малого тиража и высокой стоимости, решить эту проблему.
Обобщаю проблемы, выявленные по результатам анализа практики, которая проводится на протяжении многих лет в Российской академии образования. Добавлю и опросы экспертов. И тогда мы признаем, что действующая модель проведения экспертизы имеет недостатки. В частности, формальный подход к экспертизе. Он выражается в жёсткой форме экспертного заключения, не всегда позволяющей всесторонне оценить качество учебника.
Об отсутствии специальных критериев экспертизы для различных категорий учебников. Это приводит к невозможности оценить сильные и слабые стороны учебника в зависимости от предметной области, возрастных и психофизиологических особенностей учащихся.
И наконец то, о чём также говорил Олег Николаевич. Это бинарная система оценки учебников, которая не позволяет дать оценку в целом положительную при наличии каких-то отдельных замечаний. Кроме того, в число недостатков можно отнести отсутствие чётко определённых оснований и критериев для проведения дополнительной и повторной экспертиз.
Исходя из позитивного опыта, который накоплен в сотрудничестве экспертной группы Российской академии образования и Министерства просвещения, мы предлагаем усовершенствовать подходы к проведению экспертиз учебников. В частности, для повышения ответственности экспертов за проводимую экспертизу и обеспечение гарантий качества их работы нужно закрепить в нормативных документах требования обязательного обучения потенциальных экспертов и прохождения ими процедур сертификации. Соответственно, требуется регламентировать введение реестра сертифицированных экспертов. Разумеется, надо предусмотреть прозрачный выбор соответствующих экспертов.
Далее. Необходимо создать в структуре научно-методического совета Министерства просвещения экспертные группы по предметным областям, рассматривающие содержание экспертных заключений и готовящие на их основании рекомендации по формированию федерального перечня учебников.
Наконец, следует определить основания, по которым назначается проведение дополнительной экспертизы. На наш взгляд, целесообразно рассматривать дополнительную экспертизу более широко не только при решении вопроса о включении учебника в федеральный перечень, но и в отношении учебников, уже включённых в федеральный перечень, в том числе для проверки в содержании учебника информации, причиняющей вред здоровью и развитию детей.
Константин ДЕРЕВЯНКО
Генеральный директор НПК по содействию в поддержке и сохранении русского языка «Родное слово», генеральный директор издательства «Русистика»
Мы говорим о задачах повышения качества учебных ресурсов как инструмента повышения качества образовательных результатов, призванных сформировать у детей навыки и компетенции XXI века.
При этом стоит отметить, что в XXI веке стремительно меняется информационная среда и восприятие детей. Даже те дети, которые сегодня идут в первый класс, отличаются от первоклассников пятилетней давности. Вместе с изменением среды меняется и образовательный ресурс, в первую очередь — учебники. Должна происходить эволюция формы. Одно развитие механизма отбора традиционных ресурсов не сможет обеспечить стремительное изменение.
Я считаю, и в прошлом году тоже об этом говорил, что необходима отдельная работа, которая могла бы стимулировать развитие учебных ресурсов. Например, стоит обратить внимание на СанПиН и требования таможенных союзов, которые безнадежно устарели, не соответствуют мировой практике и не позволяют нашим издателям создавать качественный и выверенный в дизайне продукт. Может быть, имеет смысл подумать о формировании создания нового стандарта учебника XXI века.
Мы немало говорим о проверке на соответствие федерального образовательного стандарта и учебника на этапе экспертизы. Но здесь есть большое поле неопределённости, заложен риск субъективной оценки. Как эксперт на этапе экспертизы может оценить, в какой степени учебник влияет на образовательный результат? Или на формирование той или иной компетенции в стандарте? Именно поэтому предложение Министерства просвещения о возврате апробации в данном случае целесообразно.
Имеет смысл продумать механизм создания системы критериев на соответствие учебника стандарту. Многие знают, что на протяжении последних многих лет знак федерального образовательного стандарта на учебные пособия, на учебные ресурсы ставили издатели самостоятельно, исходя из собственного представления о соответствии данного ресурса федеральному стандарту. При этом, если учебное пособие или учебное издание этому стандарту не соответствовало, то и санкций в связи с этим никаких не наступало.
Я убеждён, что повышенная ответственность только экспертов вряд ли сможет существенно повлиять на повышение качества учебников. Говорю об этом, учитывая наш опыт поиска экспертов и экспертных организаций для развития и создания действительно качественных учебных продуктов. Поднимая градус индивидуальной ответственности, мы сокращаем количество хороших экспертов, которые готовы участвовать в процедуре. Позволю себе высказать несколько непопулярные предложения. Важнее повышать ответственность создателей, издателей учебников, которые вкладывают в этот продукт силы и ресурсы, и ведут этот проект на протяжении всего его жизненного цикла. Эту тему имело бы смысл отдельным образом проработать.
И последнее. Говоря о модели, нельзя зацикливаться только на отборе учебников. В целом отбор учебных ресурсов должен претерпеть изменения. То, что зафиксировано в законе «Об образовании…» по отбору учебных пособий через лицензирование издательств, абсолютно не работает. И абсолютно неэффективно. Мы знаем, что целый ряд учебных ресурсов просто не проходит экспертизу.
Могу добавить, как председатель Комитета по взаимодействию с государственными и общественными организациями Российского книжного союза, что мы практически каждый месяц получаем учебные издания с множеством непростительных ошибок. Их просто нельзя отправлять в школы! Здесь что будем делать?
Очевидно, совершенно необходимо рассмотреть модель отбора учебных изданий, тем более что эта система базируется на издательском ГОСТе, где обозначены основные издания. Сейчас идёт работа над его изменением, я участвую в этом процессе и приглашаю коллег к общественному обсуждению. К концу года будет принят этот ГОСТ, что также потребует корректировки в законе и пересмотра подхода к тому, что есть учебное издание и его содержание.
Вячеслав НИКОНОВ
Надо думать, все основные проблемы обозначены. Пора завершать наше заседание. Предлагаю сначала Татьяне Юрьевне Синюгиной ответить на вопросы, прозвучавшие в выступлениях коллег. Затем Любовь Николаевна Духанина, которая занимается в нашем Комитете общим образованием и стандартами, подведёт итоги разговора.
Татьяна СИНЮГИНА
Вопросы выступающих условно можно разделить на две группы. Первая — это общие вопросы о содержании образования, а вторая группа — то, о чём мы так подробно и много говорили — учебники.
Когда говорят, что министерство после разделения и реорганизации осталось без большой научной составляющей, это не совсем правильно. Более того, совсем не так. На самом деле, семь институтов Российской академии образования, не только в рамках государственного задания, а также и на дополнительные средства ведут для нас очень важные научные разработки и исследования. Эти работы мы определяем по согласованию, что позволяет нам серьёзно дополнять начатые ранее исследования.
Сегодня научный потенциал министерства по-прежнему мощный, и это даёт возможность решать задачи с участием институтов и Российской академии образования. Кроме того, нас поддерживает Российская академия наук. Поэтому все наши проекты — новые и старые — не останутся без научной составляющей. Такое очень внимательное, скрупулёзное отношение к тематике, над чем сегодня работают наши институты, позволяет более детально уходить в содержание, сделать его качественным.
Говорили, что национальная политика образования распадается на несколько сегментов и переходит в ведомственную. Позволю здесь тоже не согласиться. Что касается определения целей и стратегии развития, в целом национальной политики, определено в рамках основных приоритетных направлений, национального проекта «Образование» и национального проекта «Наука». В проекте «Образование», например, есть федеральные проекты, которые мы реализуем совместно с коллегами из министерства науки и высшего образования. Поэтому говорить, что каждый из нас только проводит свою ведомственную политику, наверное, неправильно.
Создавать межведомственную комиссию по национальной образовательной политике, чтобы справляться с разобщением, считаю нецелесообразным. Сегодня в Министерстве просвещения достаточно как ведомственных, так и межведомственных советов и иных органов, которые позволяют нам обсуждать и принимать решения по многим ведомственным задачам.
Таким образом, у нас есть хорошо сформированный научный потенциал, возможности и ресурсы. Нам помогают общественные органы и организации, межведомственные советы и совещания с коллегами из министерства науки и высшего образования, из Рособрнадзора. Отсюда — вполне реальная перспектива развития работы.
Нет никакого сомнения, что мы от стратегии национальной системы образования не скатимся до решения ведомственных задач. Потому что в положении о министерстве очень чётко прописано проведение именно государственной национальной политики в области общего образования. А реализовывать её можно только с коллегами на уровне как ведомственного, так и межведомственного взаимодействия, при несомненной поддержке науки.
Теперь об учебниках. Насколько сегодня учебник соответствует стандарту? Никаких дополнительных критериев, чтобы ответить на такой вопрос, не нужно. Сегодня уже установлено, что учебник получает положительную экспертизу только в том случае, если он полностью соответствует стандарту. А если мы сегодня имеем в федеральном перечне учебник, который не соответствует стандарту, то это вопрос к эксперту, который экспертное заключение готовил.
Поэтому, коллеги, делаю акцент на том, что введение каких-то дополнительных критериев, устанавливающих соответствие содержания учебника реализуемому стандарту, просто невозможно. Основной критерий уже обозначен: содержание должно соответствовать стандарту. Что тут ещё придумывать?
Об учебниках для детей с ограниченными возможностями здоровья. В равной степени это, наверное, касается и учебников по родным языкам. Должны ли они проходить какие-то дополнительные экспертизы, нужно ли что-либо сделать ещё в отношении этих учебников?
На наш взгляд, учебник для детей с инвалидностью, ограниченными возможностями здоровья нуждается в такой же экспертизе, как и все остальные учебники. И создавать для этих учебников отдельные условия совершенно нецелесообразно. Как нецелесообразно создавать особые условия для учебников по родным языкам. Сегодня мы хорошо понимаем, в чём суть проблемы. Она в экспертах, которые дают заключение. Вот на этом направлении что-то необходимо кардинально пересмотреть. Поэтому много сегодня говорили об экспертах и об открытости, прозрачности и самое главное — о качестве нашей экспертизы. Хочу сказать, что проект, который сегодня согласуется в министерстве, предполагает, что экспертиза станет функцией государства.
Уважаемые издатели, давайте для себя определимся, что вхождение учебника в федеральный перечень учебников — это не функция издательства. Это функция Министерства просвещения. И сегодня говорить о том, что издательство тем или иным образом должно быть обеспокоено экспертами, их сертификацией, экспертизой, совершенно неправильно. Сегодня издательство берёт на себя вполне определённые функции. Отвечают за содержание авторские коллективы, которые над учебником в издательстве работают. Всё остальное — функция государства. Именно эти полномочия сегодня прорабатываются и согласуются в новом порядке формирования федерального перечня.
Теперь хочу снять вопросы о вариативности содержания общего образования.
Ответственно заявляю, в сегодняшней работе, которую делаем с нашими коллегами, учёными, экспертами и практиками, мы стремимся к тому, чтобы в стандарте появилось фундаментальное ядро. Мы говорим о том, что нужно детализировать требования и к результатам, и к самому процессу. Это ни в коем случае не отменит всего, что было сделано на предыдущих этапах, не отменит вариативности и возможности, которые даются сегодня педагогу при изучении определённых тем и обучения учащихся. Мы с вами понимаем, что в классе из 25 учеников не одинаков ни уровень подготовки, ни восприятие материала.
Поэтому мы, общаясь с педагогами, говорим, что надо сделать содержание более конкретным, понятным, но тем самым сохранить возможности вариативности.
Любовь ДУХАНИНА
Заместитель председателя Комитета Государственной Думы по образованию и науке
Что хочет видеть педагогическое сообщество и наши граждане от федерального образовательного стандарта? Бесспорно, это должен быть вариативный стандарт, системно деятельностный стандарт, который развивает систему образования. То есть стандарт, в котором мы уже освоили такие новации в системе образования, как универсальные учебные действия. Это то, что в действующем стандарте позволяет сегодня модернизировать систему образования, создавать то, что будет давать дополнительные механизмы развития, в том числе в соответствии с приоритетами развития науки.
В рамках парламентского контроля наша задача оценить, как реализованы рекомендации парламентских слушаний на тему «Законодательная регламентация создания экспертизы, распространение и использование учебников при реализации основных образовательных программ общего образования».
Я благодарю Татьяну Юрьевну за подробный доклад и за информацию, которую Министерство просвещения нам представило. Это дало возможность подробно проанализировать, насколько сегодня выполняются рекомендации парламентских слушаний.
Мы понимаем, что решение таких вопросов требует достаточно большого времени. И его ограниченный ресурс сказался на результатах выполнения решений парламентских слушаний. Мы по пунктам провели полный анализ. Где-то решения начали реализовывать, а где-то пока это затягивается.
Поэтому мы предлагаем следующее решение. Принять информацию Министерства просвещения к сведению. Продолжить работу по реализации рекомендаций парламентских слушаний.